Blog Suma | La agenda de desarrollo: los desafíos de Uruguay y el debate político

La economista e investigadora del Centro de Investigaciones Económicas (Cinve), Paula Cobas, analizó en Informativo Carve del Mediodía la agenda de desarrollo y sus implicancias para el gobierno uruguayo.

Hace unos días, Uruguay presentó el Informe de Desarrollo Sostenible 2021. Este informe analiza el avance del país en distintas dimensiones del desarrollo sostenible, en línea con la Agenda 2030, y compara sus resultados con los países de la OECD. Si bien a nivel agregado los resultados son auspiciosos, cuando se pone la lupa en ciertos aspectos, queda en evidencia que no estamos abordando los retos necesarios.

La Agenda 2030 identifica los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), un conjunto de 17 objetivos acordados internacionalmente por los 193 países miembros de las Naciones Unidas en el año 2015, para alcanzarse al año 2030, que buscan acabar con la pobreza, proteger el planeta y asegurar igualdad y prosperidad para todos los seres humanos.

Desde el año 2016, se elabora y publica anualmente el Índice ODS (SDG index), que permite evaluar en forma sintética, el progreso de cada país hacia el cumplimiento de esta agenda. Este índice permite el monitorear el desempeño y evolución de los países en forma comparada, utilizando indicadores seleccionados para cada objetivo, a la vez que promueve el análisis integrado de los compromisos y las estrategias de los gobiernos en pro del desarrollo sostenible.

El Índice ODS mide en una escala de 0 a 100, el grado de cumplimiento del país en la Agenda 2030. Dentro de los 165 países para los cuales se releva información anualmente, Uruguay se encuentra ubicado en el lugar 41, con un puntaje de 74,9, el cuál puede interpretarse como un avance del 74,9% en el cumplimiento de las metas. Este es sin duda, un resultado esperanzador.

En el informe especial elaborado para Uruguay en 2021, se avanza un paso más, y se evalúa a Uruguay en comparación con los países que conforman la OCDE. A pesar de no ser un país miembro de la OECD, Uruguay presenta indicadores socioeconómicos comparables a este conjunto de países de alto desarrollo económico y humano, y por tanto, resulta lógico subir la vara de comparación, y medirnos con los “mejores de la clase”.

El índice se elaboró utilizando un conjunto de indicadores específicos, que permiten reflejar mejor los desafíos de los países con mayor nivel de desarrollo.  En este ranking especial, Uruguay ocupa el lugar 30, de un total de 39 países considerados, con un puntaje de 71,2, que implica un avance del 71,2% al 2020 de Uruguay en el camino hacia las metas acordadas al 2030.  El país de mayor avance es Suecia, con un avance de 82,4%.

La puntuación general de Uruguay lo ubica por encima del promedio de los países de la OCDE en la región de América Latina y el Caribe OCDE-LAC (Chile, Colombia, Costa Rica y México) y solo ligeramente por debajo del promedio ponderado por población del total de los países de la OCDE.  Sin embargo, este indicador agregado esconde disparidades significativas en las distintas dimensiones que considera.

Uruguay presenta avances en la mayoría de los objetivos socioeconómicos (ODS 1 al 10). Su mayor desempeño se observa vinculado al ODS 7 (Energía asequible y no contaminante), donde se ubica entre los cinco primeros países a nivel mundial. También ha logrado avances significativos en el ODS 1 (Fin de Pobreza), donde se desempeña mejor que los cuatro países de la OCDE-LAC, aunque al igual que en muchos otros países, la pandemia ha provocado un fuerte repunte de las tasas de pobreza, retrasando el cumplimiento de este objetivo en particular.

Por otro lado, el progreso de Uruguay está rezagado en el ODS 4 (Educación de calidad), ODS 9 (Industria, innovación e infraestructura) y ODS 10 (Reducción de las desigualdades). A su vez, y en línea con los desafíos de los países de la OCDE- LAC, se requiere acelerar el esfuerzo en el cumplimiento de los objetivos relacionados con el consumo y la producción sostenible, con el clima y la biodiversidad (ODS 12 a 15), y en los objetivos de gobernanza y seguridad comprendidos en el ODS 16 (Paz, justicia e Instituciones Sólidas).

En cada una de estas dimensiones, los desafíos son múltiples y en algunos casos el país está mejor posicionado que en otros para abordarlos. Vale la pena recorrer en detalle la comparativa en los diferentes indicadores, para comprender tanto las fortalezas como los retos y oportunidades del país.

Sin embargo, hay algunos indicadores que merecen particular atención, porque son una especie de luz roja que evidencian, sin lugar a dudas, que más allá de los promedios alentadores a nivel agregado, Uruguay enfrenta brechas enormes con respecto a los países con los cuales se mide, y que constituyen las principales prioridades que el país debe abordar: educación, equidad e innovación.

En términos de educación (ODS 4), los indicadores consideran tanto acceso a la educación como su calidad. Aquí los resultados no son para nada auspiciosos, si bien tampoco resultan sorprendentes. Como es ampliamente conocido, Uruguay tiene acceso universal a educación primaria y una tasa de alfabetización comparable a los países de la OCDE.

Sin embargo, las diferencias se hacen gigantes al considerar la educación secundaria y terciaria. La tasa de finalización de estudios secundarios de ciclo básico en Uruguay es del 74%, más baja que la de cualquier país de la OCDE (con la excepción de Costa Rica), y aproximadamente 24 puntos porcentuales por debajo del promedio de los países de la OCDE.

El rendimiento también está por debajo al promedio de la OCDE, según el Programa de la OCDE para la Evaluación Internacional de Estudiantes (PISA). La población que completa la educación terciaria en Uruguay es de 11%, mucho más baja que el 44% que presentan en promedio los países de la OCDE.

Esta es una dimensión donde la crisis resultante de la pandemia de COVID-19 puede exacerbar aún más los desafíos existentes, contribuyendo a incrementar las tasas de deserción del sistema educativo y las desigualdades de acceso.

Mejorar los resultados educativos en todo el país es clave para para reducir las desigualdades entre los ciudadanos. Como en otros países de América Latina, la desigualdad de ingresos y el acceso desigual a los servicios sigue siendo importante, y eso se refleja en los indicadores de desigualdad de ingresos y de oportunidades, tanto a nivel intrageneracional, como intergeneracional.

Por ejemplo, Uruguay presenta una brecha salarial de género (diferencia entre el salario medio de hombres y de mujeres) mayor al promedio de todos los países considerados, a su vez presenta niveles de pobreza intergeneracional (relación entre pobreza infantil respecto a la de los adultos mayores) de los más altos de América Latina.

Finalmente, en cuanto a la innovación, condición necesaria para sostener un crecimiento económico que permita mejorar los desafíos de desigualdad y pobreza, los indicadores muestran también un rezago significativo.

La baja capacidad innovadora del país, medida por la inversión en Investigación y Desarrollo (0,41% del PBI en Uruguay comparado con 2,1% en promedio de la OECD) así como por el capital humano dedicado a la investigación (1,16 investigadores por cada 1.000 empleos en Uruguay, comparado con 8,2 investigadores promedio en los países de la OECD) evidencian la dificultad de incrementar la productividad del aparato productivo.

Pero estos resultados son tan iluminadores como obvios. Desde hace décadas, se habla de la necesidad de fortalecer el sistema educativo, de generar igualdad de oportunidades, y del rol fundamental de la innovación como motor del desarrollo. Entonces, ¿qué está fallando? ¿por qué Uruguay se encuentra tan lejos de los países que mejores resultados tienen en términos de desarrollo?

Responder a esta pregunta, admite sin duda, varias interpretaciones posibles. Pero la escasez de recursos, las restricciones fiscales y otros aspectos macroeconómicos y coyunturales no debería ser una explicación válida. Si se admite que estos aspectos son prioritarios para mejorar la calidad de vida de los uruguayos, invertir en ellos debería ser justamente la prioridad del gobierno frente a otras inversiones alternativas. Y en efecto, si se vienen realizando inversiones en estas líneas, pero éstas son, a todas luces, insuficientes.

La economía política proporciona una explicación más plausible, considerando las restricciones que impone el sistema político: quienes toman las decisiones de política persiguen múltiples objetivos.

Asumiendo que el bienestar social es un objetivo siempre presente, otros aspectos tales como atender urgencias y prioridades de sectores y grupos específicos del electorado, así como asegurar la permanencia en el poder político para poder dar continuidad a las políticas definidas, llevan muchas veces a priorizar algunas medidas y posponer otras.

En particular, aquellas definiciones que requieren debates difíciles a nivel de la sociedad, que en general no presentan resultados observables en el corto plazo, y que pueden tener un costo político alto, parecen posponerse, y sustituirse con acciones y políticas de escaso alcance, que apuntan más a emparchar la situación que a transformarla.

Es preciso construir acuerdos y consensos, que vayan más allá de los ciclos electorales, formando políticas de estado. Si hay consenso político sobre cuáles son las prioridades, entonces el problema está en cómo abordarlas.

El sistema político debería estar discutiendo sobre cómo transformar el sistema educativo para mejorar su cobertura y calidad, sobre cómo podemos fortalecer el sistema de protección social, apuntando a la protección universal con un enfoque de sostenibilidad, inclusión e igualdad de género, y sobre cómo podemos impulsar la innovación que sustente un verdadero desarrollo sostenible. A la luz de estos resultados, cualquier otro debate debería hoy estar en un segundo plano.